SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO AL AUTO 045 14Referencia: expediente D-9686.Solicitud de nulidad presentada por la ciudadana Falconerys Caro Rosado contra la sentencia C- 853 de 2013.Magistrado Ponente:Mauricio González CuervoCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito salvar el voto en la determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Para exponer mi discrepancia haré una relación sucinta de las particularidades del caso y de la consecuente exposición de los motivos que la justifican.1. Antecedentes1.1 La ciudadana Falconerys Caro Rosado instauró demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2o del Decreto Ley 2090 de 2003, "por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades ", que excluyó la labor de los funcionarios del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación del listado de actividades peligrosas, circunstancia que, según la actora, desvirtuó la posibilidad de acceder a una pensión especial de vejez con la que gozaban en el régimen anterior, Decreto Ley 1835 de 1994.A juicio de la demandante, la exclusión injustificada del listado de actividades peligrosas de los trabajadores del CTI desconoció el principio de no menoscabo de las condiciones mínimas de los trabajadores y la garantía de la seguridad social, reconocidos en el artículo 53 Constitucional.La actora indicó que el Decreto Ley 2090 de 2003 desconoció también los beneficios mínimos de seguridad social previstos a favor de los miembros del CTI en el Decreto Ley 1835 de 1994, quienes fueron excluidos del listado de actividades de alto riesgo a pesar de que en la normativa anterior ostentaban tal calidad.Agregó que la Ley 1223 de 2008 incluyó nuevamente a los trabajadores del CTI que desempeñaran funciones permanentes de policía judicial y de acompañamiento a la justicia militar como destinatarios de tal prestación. Sin embargo, consideró que la exclusión temporal fue injustificada y menoscabó las garantías laborales de los miembros de la entidad, ya que durante ese tiempo no fue posible realizar las cotizaciones especiales exigidas por la ley para acceder a la pensión especial de vejez.Surtido el trámite en la Corte Constitucional, la mayoría de la Sala Plena, mediante sentencia C-853 de 2013, declaró exequible el artículo 2o del Decreto Ley 2090 de 2003, bajo el argumento de que la permanencia en el listado de actividades peligrosas es una mera expectativa, cuya modificación obedeció a un concepto objetivo y técnico. En palabras de la Corte, no se vulneró el artículo 53 de la Constitución Política por cuanto la prohibición de menoscabo de los derechos laborales y sociales por parte de leyes posteriores recae sobre derechos adquiridos por el trabajador y no sobre expectativas sujetas a modificación por parte de la autoridad competente. Así, concluyó que la inclusión o exclusión en una actividad de alto riesgo obedece a un criterio objetivo, que en el evento de desaparecer conduce al decaimiento de la garantía que lo amparaba.La Corte advirtió que los beneficios pensiónales creados en el Decreto Ley 1835 de 1994 fueron derogados por el Decreto Ley 2090 de 2003, no solo para los funcionarios del CTI sino para magistrados, jueces regionales, jueces penales del circuito, fiscales, empleados de los cuerpos de seguridad de la Fiscalía General de la Nación, procuradores delegados en lo penal, procuradores delegados para los derechos humanos, procuradores delegados ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, funcionarios y empleados de la oficina de investigaciones especiales y empleados de los cuerpos de seguridad. Lo anterior, en razón a que las funciones desempeñadas por esos trabajadores obedecían a labores técnicas, administrativas o intelectuales ajenas a la finalidad de la pensión especial de vejez, manteniendo en ese régimen aquellas actividades que en el criterio del concepto técnico representan una disminución tangible de la salud o calidad de vida del trabajador, en razón de la permanente exposición a alto riesgo.1.5. La sentencia C-853 de 2013 estimó que la disposición demandada no vulneró el derecho a la seguridad social debido a que: (i) protegió la pensión especial de quienes la causaron durante su vigencia; (ii) previo un régimen de transición para quienes estuvieran cerca de acceder a la prestación pensional; y (iii) cubrió los riesgos de vejez, invalidez y muerte de los trabajadores que contaban con una simple expectativa, incorporándolos en el Sistema General de Pensiones.2. De la solicitud de nulidadEl 19 de diciembre de 2013 la demandante Falconerys Caro Rosado solicitó a la Sala Plana de esta Corporación la nulidad de la sentencia C-853 de 2013, por considerar que violó de manera directa su derecho fundamental al debido proceso y los artículos 48, 53 y 241 Superiores, al aplicar de manera indebida el principio de no regresividad y no examinar el principio de progresividad en materia pensional, para lo cual citó extensos apartes de la sentencia C-228 de 2011. Asimismo, sostuvo que la providencia censurada desconoció el precedente jurisprudencial sobre la protección constitucional de las expectativas legítimas en materia pensional, fijado en la sentencia C-663 de 2007.El Auto 045 de 2014, objeto de salvamento, denegó la solicitud de nulidad al considerar que la actora no la sustentó en debida forma dado que: (i) los argumentos del incidente se limitaron a enunciar sin justificación alguna la violación al debido proceso; (ii) no se identificó con claridad la causal de nulidad en la que presuntamente incurrió la sentencia acusada; y (iii) el escrito de nulidad involucró nuevos conceptos de violación y el disgusto o inconformismo con la decisión adoptada.3. Motivos del salvamento de voto.Mi discrepancia obedece a los argumentos que a continuación expongo: 3.1. En el presente asunto debió declararse la nulidad de la sentencia C-853 de 2013 porque, tal y como lo advertí en la aclaración de voto de la providencia mencionada, si se hubieran tenido en cuenta otros elementos de juicio, la decisión habría sido distinta. Lo anterior, en razón a que la sentencia debió analizar y reiterar que las expectativas legítimas gozan de protección constitucional, según lo ha reconocido esta Corporación en las sentencias C-789 de 2002, C-038 de 2004 y C-663 de 2007, entre otras.Este Tribunal ha señalado que las expectativas legítimas en materia laboral no pueden ser modificadas por el legislador de manera arbitraria y sin justificación alguna, dado que las transformaciones normativas deben consultar parámetros de justicia y equidad, así como respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En relación con este asunto, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:"...En efecto, se dijo que aunque el legislador no estaba obligado a mantener en el tiempo las expectativas legítimas, cualquier tránsito legislativo debía consultar parámetros de justicia y equidad, y como toda actividad del Estado, el transito legislativo estaba sujeto a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Por ende, se consideró que conforme al principio de proporcionalidad, el legislador no podía transformar de manera arbitraria las expectativas legítimas que tienen los trabajadores respecto de las condiciones en las cuales aspiran a recibir su pensión, como resultado de su trabajo'. De ser así, se estaría desconociendo la protección que recibe el trabajo como valor fundamental del Estado (C.N. preámbulo, art. 1o), y como derecho-deber (C.N. art. 25). (...)En la sentencia C-754 de 2004 (...), se estudió el artículo 4o de la Ley 860 de 2003, "por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones", que modificó el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Este artículo fue acusado de inconstitucionalidad en esa oportunidad, tanto por razones de fondo como de forma. En lo que respecta a los cargos de fondo presentados por los ciudadanos, se adujo que (i) el artículo 4 menoscababa las expectativas legítimas de los trabajadores cobijados por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, cuyo desconocimiento, aunque no se tratara de derechos adquiridos, vulneraba el artículo 53 de la Carta, en los términos de la sentencia C-789 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), (ii) En igual sentido, se dijo que el artículo 4o vulneraba el principio de la aplicación de la norma más favorable previsto en la normatividad laboral vigente, dado que al respetar únicamente la condición de la edad y dejar el monto de la pensión y el tiempo de servicios bajo la reglamentación de la Ley 100 de 1993, se reducía a un sólo beneficio el régimen de transición previsto en el artículo 36; lo que era contrario al artículo 53 de la Constitución. A su vez, (iii) se alegó que la norma vulneraba el artículo 13 de la Carta, porque se ponía en desventaja a las personas que cumplían con las condiciones de la pensión con posterioridad al 10 de enero de 2008 frente a las que sí cumplían con esas mismas condiciones, al 31 de diciembre de 2007. Y por último, (iv) se consideró que el artículo 4o acusado, desconocía que había 10 años de transición comprendidos entre diciembre 26 de 2003 y diciembre 31 de 2013 y en consecuencia, al aprobar la norma acusada, se recortaron 6 años al régimen de transición que quedó vigente hasta diciembre de 2007, siendo un régimen de sólo 4 años de duración, lo que perjudicaba a gran número de personas y funcionarios”. (Negrilla fuera del texto).De conformidad con lo anterior, es posible concluir, en principio, que la prohibición de renunciar a beneficios laborales mínimos consagrada en el artículo 53 superior no se extiende a las meras expectativas. Sin embargo, el valor constitucional del trabajo, la protección especial constitucional de los trabajadores, el deber de desarrollo progresivo de los derechos sociales y la prohibición de regresividad imponen límites a la potestad de configuración legislativa. Por tanto, le correspondía a la Corte establecer, en la sentencia cuya nulidad se solicitaba si la exclusión temporal de algunos miembros del CTI de las actividades de alto riesgo, fundamentada en que se trataba de labores técnicas, administrativas o intelectuales, resultaba constitucionalmente admisible, más aún si tal exclusión les impidió realizar las cotizaciones especiales exigidas por la ley para acceder a la pensión especial de vejez.En ese sentido, el tránsito normativo debía sujetarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, con el fin de evitar que las personas con expectativas legítimas de pensionarse bajo un determinado régimen sufrieran una afectación excesiva de sus derechos constitucionales.Así las cosas, la sentencia debió analizar los principios de razonabilidad y proporcionalidad a efectos de determinar si el cambio normativo que introdujo el Decreto Ley 2090 de 2003, que eliminó como actividad de alto riesgo la desempeñada por algunos funcionarios del CTI de la Fiscalía, se encontraba ajustado a la Constitución. De esta manera, la Corte ha debido exponer las razones por las cuales se justificaba o no la exclusión de ese régimen especial a dichos funcionarios, quienes desde 1994, en virtud de la expedición del Decreto Ley 1835, estaban cotizando para acceder a una pensión especial de vejez.3.5. Considero que la solicitud de nulidad plateada por la actora debió prosperar porque uno de los argumentos giraba precisamente en torno al desconocimiento del precedente constitucional relacionado con la protección de las expectativas legítimas, en particular la sentencia C-663 de 2007. Allí se señaló que los cambios normativos que afecten expectativas legítimas en materia laboral pueden ir en contravía de la justicia social y de los postulados constitucionales si implican la exclusión arbitraria de personas de un determinado régimen en el que antes estaban incluidas, asunto que no fue examinado ni en la sentencia ni en el auto del cual me aparto. De haberlo hecho la conclusión hubiese sido distinta, por cuanto no había motivos constitucionalmente válidos (razonables ni proporcionados) para excluir a dichos empleados del precitado régimen, así fuera transitoriamente.La Corte no analizó la sentencia C-663 de 2007, cuando era imperativo hacerlo. Dicho pronunciamiento hizo un recuento jurisprudencial sobre derechos adquiridos y expectativas legítimas que incluyó, entre otras, las providencias C-168 de 1995, C-926 de 2000, C-789 de 2002, C-754 de 2004 y C-038 de 2004, así como unas reflexiones sobre los principios de razonabilidad y proporcionalidad en los tránsitos legislativos en materia pensional.3.5. Por último, es preciso advertir que si bien es cierto la providencia acusada hizo alguna referencia fragmentaria de la sentencia C-663 de 2007, también lo es que no justificó las razones por las cuales se apartaba de dicho pronunciamiento, que constituía un precedente jurisprudencial relevante en cuanto a la protección constitucional de las expectativas legítimas en materia pensional.Fecha ut supra,JORGE IVAN PALACIO PALACIOMagistrado ---pies de página--- Auto 218 de 2009 Auto 353 de 2010 La doctrina sobre la nulidad de las sentencias de revisión puede consultarse, entre otros, en los Autos 031A de 2002, 002A, 063 de 2004 y 131 de 2004, 008 de 2005, 042 de 2005 y 016
06. La clasificación utilizada en esta providencia está contenida en el Auto 063 04 y reiterada en la Auto 260 08, decisión que resolvió la solicitud de nulidad interpuesta contra la sentencia C-840
08. Auto del 22 de junio de 1995. Auto de 30 de abril de 2002 y -031a de 2002. Autos 031A 02 y 063 04, entre otros. El saneamiento de las nulidades no alegadas oportunamente fue sustentado por la Corte al afirmar que “i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho; (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad de presentar acción de tutela contra las providencias de tutela. Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma”. Auto 031
02. Auto 059 del 2012 “no toda inconformidad con la interpretación realizada por este Tribunal, con la valoración probatoria, o con los criterios argumentativos que apoyan la sentencia, constituye fundamento suficiente para declarar la nulidad de una de sus providencias, pues esta clase de situaciones solo constituyen meras apreciaciones connaturales al desacuerdo e inconformismo del solicitante de la decisión.” Autos 031 A 02, 283 de 2012, 082 de 2012, y 022 de 2013. Al respecto la Corte señaló en el Auto que se cita que “[e]l artículo 34 del decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las salas de revisión se apropia de esa función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias con una grave violación al debido proceso. Sin embargo, no toda discrepancia implica cambio de jurisprudencia, puesto que ella debe guardar relación directa con la ratio decidendi de la sentencia de la cual se predica la modificación; en caso contrario, ‘[L]as situaciones fácticas y jurídicas analizadas en una sentencia de una Sala de Revisión y que sirven de fundamento para proferir un fallo son intangibles, porque son connaturales a la libertad, autonomía e independencia que posee el juez para evaluarlas y juzgarlas’.” (Auto de 30 de abril de 2002 y A-031a de 2002). Auto 062 de 2000. Auto 091 de 2000. Auto 022 de 1999. Auto 082 de 2000. Auto 031a de 2002. MP. Rodrigo Escobar Gil. MP. Eduardo Montealegre Lynnet. MP. Álvaro Tafur Galvis, SPV. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes. MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Jaime Araujo Rentería. En esa ocasión se demandó el artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, que modificó el régimen de transición para los trabajadores de actividades de alto riesgo, exigiendo acreditar 500 semanas de cotización especial para permanecer en el mismo. La Corte declaró su exequibilidad condicionada, en el entendido que las 500 semanas podían cumplirse dentro de cualquier actividad calificada como de alto riesgo, así no haya sido objeto de cotización especial. "ARTÍCULO 2o. ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO PARA LA SALUD DEL TRABAJADOR. Se consideran actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores las siguientes: \\
1. Trabajos en minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos. \ \
2. Trabajos que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud de salud ocupacional. \\
3. Trabajos con exposición a radiaciones ionizantes. \\
4. Trabajos con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas. \ \
5. En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia expedida o reconocida por la Oficina de Registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de conformidad con las normas vigentes. \ \
6. En los Cuerpos de Bomberos, la actividad relacionada con la función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios. \\
7. En el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, la actividad del personal dedicado a la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo en el que ejecuten dicha labor. Así mismo, el personal que labore en las actividades antes señaladas en otros establecimientos carcelarios, con excepción de aquellos administrados por la fuerza pública. " El artículo 2° del Decreto 1835 de 1994 consideró como actividades de alto riesgo, entre otras, las siguientes: "En desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, sólo se consideran actividades de alto riesgo las siguientes:En el Departamento Administrativo de Seguridad - DAS:Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente.En la Rama Judicial.Funcionarios de la Jurisdicción penal:Magistrados, Jueces Regionales, Jueces penales del circuito, Fiscales y empleados de los Cuerpos de Seguridad de la Fiscalía General de la Nación y los siguientes funcionarios del cuerpo técnico de investigaciones de la Fiscalía: Profesionales judiciales especiales, profesionales universitarios judiciales 1 y 11, jefes de sección de criminalística, investigadores judiciales 1 y 11, técnicos judiciales 1 y 11 y escoltas 1 y II (...)". En esa sentencia la magistrada María Victoria Calle Correa salvó su voto porque consideró que la decisión adoptada asume que las expectativas legítimas en materia laboral no merecen protección constitucional, lo que desconoce el precedente fijado en las C-789 de 2002, C-038 de 2004, C-754 de 2004 y C-663 de 2007. El suscrito magistrado Jorge Iván Palacio Palacio aclaró el voto por considerar que "si se hubieran tenido en cuenta otros elementos de juicio, la decisión habría sido distinta. Creo que la ponencia debió reiterar que las meras expectativas gozan de protección constitucional, según lo ha reconocido esta Corporación en las sentencias C-789 de 2002, C-038 de 2004 y C-663 de 2007. Aunque la prohibición de renunciar a beneficios laborales mínimos consagrada en el artículo 53 superior no se extiende a las meras expectativas, el legislador no puede realizar cambios arbitrarios". En relación con la diferencia entre derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y expectativas legítimas o expectativas de derecho la Corte ha señalado: "Dicho principio está íntimamente ligado a los derechos adquiridos, que son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley y, por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado. De ahí que sea válido afirmar que una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. "Los derechos adquiridos se diferencian de las meras expectativas, que son aquellas esperanzas o probabilidades que tiene una persona de adquirir en el futuro un derecho que, por no haberse consolidado, puede ser regulado por el legislador según las conveniencias políticas que imperen en el momento, guiado por parámetros de justicia y de equidad que la Constitución le fija para el cumplimiento cabal de sus funciones." Sentencia C-926 de 2000. En la sentencia C-613 de 1996, la Corte dijo: "En efecto, si bien nada obsta para que tal transformación produzca un trato disímil entre situaciones que sólo se diferencian en razón del momento en el cual se consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento resulte legítimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de no discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad". En esta providencia, los magistrados acogieron la inconstitucionalidad de la norma por razones de forma, pero se apartaron en lo concerniente a las razones de fondo de la providencia en lo que respecta al reconocimiento que como derecho adquirido se le dio al régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En el salvamento de voto de Alvaro Tafúr Galvis, el magistrado se apartó de la decisión general, en el aspecto relativo a los efectos de la sentencia. Finalmente el Magistrado Alvaro Tafúr Galvis, aclaró el voto, en el sentido de que un régimen de transición sí puede ser modificado pero para las otras personas que no habían quedado cobijadas por la norma. Los cargos de forma presentados por los ciudadanos se circunscribieron a señalar, entre otras consideraciones, que el artículo había sido aprobado sin ningún debate, ya que la norma no había sido discutida en las comisiones séptimas constitucionales de Senado y Cámara, dado que lo que se discutió y aprobó en su momento, fue un artículo que otorgaba facultades extraordinarias, y lo que se propuso y aprobó en las plenarias, fue un artículo que regulaba el tema del régimen de transición. La Corte consideró con respecto a los cargos de formainvocados, que los vicios de trámite que se verificaron en el proceso constitucional sobre la norma acusada eran tan graves, que implicaban en concreto "la ausencia de trámite en las comisiones séptimas constitucionales y en la Plenaria de la Cámara de Representantes". Por ende, al ser imposible subsanar vicios de trámite de tal magnitud, la Corte consideró fundados los cargos de inconstitucionalidad del artículo acusado, por razones de forma. Sin embargo, esta Corporación decidió también entrar al estudio de los cargos presentados por el demandante por razones de fondo. Corte Constitucional, sentencia C-663 de 2007, en esa oportunidad, la Corte declaró exequible el artículo 6o del Decreto Ley 2090 de 2003. Derogado por el Decreto Ley 2090 de 2003. Decreto 1835 de 1994, artículo 5o. Requisitos para obtener la pensión de vejez. Los servidores públicos que laboren en las actividades previstas en los numerales 2 y 3 del artículo 2o. de este decreto, tendrán derecho a la pensión especial de vejez, cuando cumplan los siguientes requisitos:1. 55 años de edad si es hombre y 50 años de edad si es mujer, y2. 1.000 semanas de cotización especial en las actividades citadas en el inciso lo. de este artículo.